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改革開放以（yǐ）來，我國（guó）在經濟持續高（gāo）速增長、工業化和城鎮化進程加速的同時，也引發了日益突出（chū）的生（shēng）態環（huán）境問題，排汙者造成的重大環境汙染和生態破壞損失得不到賠償，公眾的環境權益和生態係統（tǒng）得（dé）不到保護。
製定頒布《生態環境損害賠償製度改革（gé）試點方案（àn）》（以下簡稱《方（fāng）案（àn）》），是追究（jiū）生態環境損害賠償責任、保護生態環境資（zī）源和（hé）推動生態文明製度建設的重要（yào）舉措（cuò）。
《方案》的出台背景與基礎
一是現（xiàn）行環境損害賠償（cháng）“重人身財產，輕生態環境”。環境損害賠償法（fǎ）律體係由民法、侵權責任法、環境保（bǎo）護基本法與單行法等（děng）法律構成，總體來看，主要側重規製環境汙染導（dǎo）致的人身、財產損害賠償。除海洋環境保護相關（guān）法律對海洋生態環境損害有（yǒu）賠償規（guī）定（dìng）外，目前法律體係中對生態環境損（sǔn）害的救濟規定（dìng）不*。環境資源具有經濟（jì）、生態及由（yóu）生態衍生的精神屬性，其中生態和精神屬性是環境（jìng）資源滿足人類享受在良好環境中生活和審美情趣（qù）的基礎，環境資源遭到汙染或破壞，其使用價值與生態價值應該予以賠償，環境公益保護與生態環境責（zé）任追究製度缺失的問題急需得到解決。
二是民事法律應對生態環境損害賠償不足。我國憲法賦予了國家和集體對自然（rán）資源的所有權，作為國家（jiā）（或集體）對其所有的自然資源的損害求償權的依據。但是，歸屬國（guó）家和集體所有的自然資源於礦藏、水流、森林、山嶺（lǐng）、草原、荒地、灘塗等部分環境資（zī）源，難以涵蓋所有的生態環境類型。同時，所有權（quán）理論重在保護自然資源的經濟價值，難以對（duì）自（zì）然資源的生態（tài）價值進行保護。而且，民法上的（de）“物”是（shì）可支（zhī）配、排他、有體之（zhī）物，生態環（huán）境公共性、整體（tǐ）性的特點決定了其難以真正被（bèi）民法之（zhī）“物（wù）”涵蓋。
三是環境（jìng）法律中生態環境損害賠償（cháng）製度不健全。為應對我國生態（tài）環境損害救（jiù）濟不力，嚴重製約經濟、社會與環境可持續發展的（de）問題，黨的（de）十八屆三中全會對建立健全生態環境（jìng）損害賠償製度提出了要求。2014年（nián）修訂的《環境保（bǎo）護法》確（què）定了損害擔責原則，並（bìng）明確符合條件的環保組織為（wéi）環境民（mín）事公益訴訟主體，客觀（guān）上為生態環境（jìng）損害賠償（cháng）責任的追究提供（gòng）了依據（jù）。但此法仍規定因汙染環境、破壞生態造成損害應承擔侵權責（zé）任，並未將生態環境損害包（bāo）含在內。雖然zui高人民法院相繼出（chū）台了關於環境（jìng）公益訴訟和環境民事侵權糾紛的司法解釋，對生態環境損害的賠償予以（yǐ）認可，但司法解釋主要通過訴訟中的法律適用調整個案中的生態環境損害賠（péi）償（cháng）問題，並非國家（jiā）法律層麵對這一問題的係統規定。
《方案》的主要內容和特點
《方案》主（zhǔ）要規定了適用範圍、試點原則、損害（hài）賠償範圍、賠償權利人和賠償義務（wù）人（rén）、賠償程序、賠償責任承擔方式，以及相應的技術、資金管理等問題。《方案》是國家層（céng）麵（miàn）以製度化的方式對生態環境損害賠償製度進行的較係統和*的規定，並且具有諸多亮點（diǎn）與特色。具體來說：
一、規（guī）定了賠償範圍，體現生態環（huán）境利益損失。
明確生態環境損害賠償（cháng）範圍是構建生態環境損害賠償製度的基點。《方案》僅適用（yòng）於生態環境本身損害的賠償，汙染導致的人身、財產損害的賠償直（zhí）接適（shì）用民事法律，不在《方案（àn）》適用範（fàn）圍之內（nèi）。生態環境損害賠償範圍包括必要合理（lǐ）的汙染清除費用、環境修（xiū）複費用、環（huán）境修複（fù）期間服務功能（néng）的損失以及生態環（huán）境功能的*性損害4個主要方麵。調查評估費用和有（yǒu）關（guān）公共服務費也（yě）應由賠償義務人承擔。
生態環境損害具有特殊性，其補救主要是通過采取生態環境損害清理與修複措施將生態（tài）環境恢複到損害發生之前。因此，生態環（huán）境的（de）恢（huī）複是損害補救的核心（xīn）目的，賠償隻是（shì）保障恢複的手段。生態環境損害賠償範圍也主要取決於相應的（de）清理與修（xiū）複措施的費用。
二、規定了賠償義務人，明（míng）確免責情形。
《方案（àn）》限於追究違法違規造（zào）成環境汙染和生態（tài）破壞的單位和個人，黨委和*有關負責人（rén）因決策（cè）失誤造成（chéng）生態環境損害的，不適用本《方案》。此外，《方案》主要適用於有明確責任主體的生態環境損害（hài）賠償責任追究。對於曆史的生態環境損害問題，各地可以（yǐ）根據（jù）實際情況進行探索（suǒ），不做硬性（xìng）要求。因此（cǐ），《方案（àn）》規定（dìng）違法排汙汙染環境（jìng）、破壞生態的企事業單位和其他生產經營者是生態環境損害賠償（cháng）的主要責任（rèn）主體。
三、規定了賠償權利人，授予試（shì）點地方省級人民*損害索賠權。
針對目前生態環境（jìng）損害主要由環保組織提起環境民事公益訴訟（sòng）進行救濟，*救濟生態環境損害權責缺失的現狀，《方案》根據《環境保護（hù）法》關於地方人民*對（duì）本行政區域環境質量負責的規定，明確賦予地方人（rén）民*保護公共環（huán）境利益的（de）職責，在生態環境損害發生後通過與責任者（zhě）進行磋商，及時開展生態環境損害修複工作（zuò），並在磋商不成的情況下及（jí）時（shí）提起訴（sù）訟。在（zài）具體實踐中，試點地方省級人民*可以根據環境事件的（de）具體情況，決定由（yóu）相關部門（mén）或（huò）機構負責啟動（dòng）磋（cuō）商或（huò）訴訟等賠償的具體工作。這種規定（dìng）的理論基礎在於，生態環境為全民所有，*代表全民對其進行管理與保（bǎo）護。因此，當生態環境受到侵害時，*有義務為保護公共環境利益不受損（sǔn）害進行索賠。從公共環境利益保護的角（jiǎo）度強化了*及（jí）其部門的履責意識。
四、規定了賠（péi）償的磋商程序，創設救濟損害的新途徑。
《方案》在（zài）現有的（de）環境民事訴訟之外，創設了“磋商”這種生態（tài）環境（jìng）損害（hài）救濟的新途徑。根據《方案（àn）》，賠償權利人在知悉生態環境損害發生後，應（yīng）當通過調查、評（píng）估等方式確定生態環境損害已經發生且達（dá）到需要賠償的程度，同時，確認生態環境損害賠償義務人。在具有明確賠償義務（wù）人的情況下，啟動與賠償義務人的磋商程序。磋商的主要內容包括調查評估內容以及修複啟動時間期限的確定（dìng）。賠償（cháng）責任的（de）承擔方（fāng）式優先采用修複方式，在修複不能（néng）的情況下適（shì）用金（jīn）錢賠償（cháng）責任。磋商過程中的關鍵信息應當向社會公開（kāi），邀請專家和公眾參與。
五、規定了（le）賠償訴訟程序，拓（tuò）展已有（yǒu）的損害救濟途徑
《方案》賦予賠償權利人直接或在磋商不成情（qíng）況下提起生態環境損害賠償訴訟的權利（lì），是對現（xiàn）行環境民（mín）事公（gōng）益訴訟製度（dù）的（de）有益（yì）補充。提（tí）出了賠償權利人（rén）開展生態環境損害賠償磋商、提起生態（tài）環境損害賠償訴訟以及鼓勵環保組織提起生態環境（jìng）損害賠（péi）償訴訟的要求，設計了針對生態環境損（sǔn）害賠償訴訟特點的證據保全、先（xiān）予（yǔ）執行、執行監督及分期執行等製度。賠償權利人（rén）進行磋商和訴訟（sòng）中（zhōng）應當注意與其日常行（háng）政（zhèng）管理的（de）關係，罰款、責令停（tíng）產停業等是*相關部門對違（wéi）法企事業單位的行政處罰方式。生態環境損害民事賠償與行政處（chù）罰屬於（yú）不同的法律關係，並行不悖。
六、規定了試點工作配（pèi）套措施，保障製度順利推進。
《方案》明確了（le）生態環境損害的技術（shù）和公眾參與等保障生態環境損害賠償工作順利開展的相關措施。在生態環境損害賠償過程中，需要以環境損（sǔn）害評估作為技術支（zhī）撐保障生態環境損害調查、評估與修複方案製定等事（shì）實認定工作的順利開展。為保障（zhàng）評估活動的（de）科學合理、客觀中立，《方案》對生態環境損害評估機構能力（lì）提出了要求，並對評估活動進行規範化管理。為有效監督生態（tài）環境損害修複與賠償中損害調查、評（píng）估、修複方（fāng）案製定，行政磋商合意過程，以及修複措施（shī）與賠償金執行等工作的開展，《方案》強化了信（xìn）息公開與公眾參（cān）與（yǔ）的要求。
加快實（shí）施《方案》的若幹建議
一、加（jiā）快建立生態環境（jìng）損害評估技（jì）術體係
生態環境損害（hài）評估是確認生態環（huán）境損害（hài）發（fā）生及其程度、認定因果關係和可歸責的責任主體、製定生態（tài）環境損害修複方案、量化生態環境損失的技術依據，評（píng）估報告是生態（tài）環境損害賠償訴訟的重（chóng）要證據（jù）。目（mù）前，環境汙（wū）染（rǎn）和生態破壞行為導致的生態環（huán）境損害評估技術方法與工作（zuò）程序已（yǐ）在逐步*之中，但“多因一果（guǒ）”和“多果（guǒ）一因”的生態損害情況下如何確認（rèn）各因（yīn）果關係鏈條等關鍵技術問題（tí）尚（shàng）待深入研究。同時，針對同一評估對象而由多個（gè）*部門發布的不同損害評估技術方法如何做出綱領性統籌、如何在個（gè）案中選擇適用需要進一步明確（què）。目前（qián），當務之急是要分領域（yù）加快建立生態環境損害評估技術體（tǐ）係。
二、細化賠償權利人開展的磋商和訴訟工作程序
建議從兩個方麵細化（huà）磋商與訴訟工作程序。首先，需要明確賠（péi）償權利人開展生態（tài）環境損害賠償磋商與生（shēng）態環境損害賠償訴訟程序的（de）銜接規則，以及生態環境損害（hài）賠（péi）償訴訟與環保（bǎo）組（zǔ）織根據《民事訴訟法》和《環境保護（hù）法》提起環境公益訴訟之（zhī）間的（de）關係。建議試（shì）點地方根據生態環境損害賠償訴訟在（zài）原告（gào）、訴訟請求、訴（sù）訟標的等方麵的特點，研究符合（hé）實際需要的特殊程序，並探索特殊程序與《民事（shì）訴訟（sòng）法》一般程序之間的銜接規（guī）則。其次，細化生態環境（jìng）損害磋商的（de）具體工作程序，包括賠償權利人的管（guǎn）轄範圍與（yǔ）案件受理、損害調查、評估的委托、責任人的認定（dìng）、修（xiū）複方案的製定、磋商（shāng）協議的通知、磋商的形式（shì）與內容、磋商決定及其效力等（děng）內容。
三、強化損害賠償過程中的信息公開和公眾參與
建（jiàn）議在生態環（huán）境（jìng）損害調查、評估、修複方案製定與修複執行等賠償過（guò）程中，強化公眾知情權、參與權與監督（dū）權。從賠償權利人與賠償義務人兩（liǎng）大主體方麵明（míng）確信息公開的內容、對象（xiàng）、程序與方（fāng）式，對涉及公共環境利益的重大事項采取強製信息（xī）公開。細化生態環境損害（hài）賠償公眾參與機製中公眾範圍的選擇與（yǔ）確定標準（zhǔn），明確公眾介入生態環境（jìng）損害（hài）賠償的時間點，優化谘詢（xún）會、論證會、座談會等參與（yǔ）形式，強化公眾意見反（fǎn）饋（kuì）處理。
四、規範生態環境損害賠（péi）償資金管理
此方案尚未對生態（tài）環境損害賠償的社會化分擔方式進行（háng）設計。建議試點地方結合地方生態環境（jìng）損害主要類型、資金需求量規模和潛在資金來源，對生態環境損害（hài）賠償資金的籌措進行頂（dǐng）層（céng）設計，堅持汙染者付費（fèi）原則，積極推進企業環境損害賠償基金與環（huán）境修複保證金製度；遵循受益者付費原（yuán）則，鼓勵構建市場型環境修複基金與環境應急基金製度；提倡風險共擔原則，探索（suǒ）設立高風險行業環境責任信托基金與強製環境責任保險製（zhì）度。此外（wài），試點地方還可以在解決曆史性問題的資金保障機製方麵、建立高環境風險企業財務擔保製（zhì）度方麵進行（háng）積極探索，為生態環（huán）境損害賠償（cháng）問題的zui終解（jiě）決提供模式。
當前位置（zhì）：