《環境保護稅法》一審（shěn）在即（jí） 五大思（sī）考*

《環（huán）境保護稅法》的設計，應當圍繞要達到的預期目的，開展體係構建和具體的（de）規範設計工作。從目前（qián）來看，意見稿已進入全（quán）國人（rén）大常委會並作初步修改，進入一審、二審和三審後，將不斷作出修（xiū）改。目前而言，意見稿的修改需要考慮（lǜ）以下（xià）幾個方麵的問題。　　　　
一、製定（dìng）必要性的再認識　　　　
《環境保護（hù）稅法》即將進入（rù）一審。有消息指出，2016年或者2017年初該法可（kě）能（néng）三審（shěn）通過。盡管（guǎn）如此，針對此法製定的必要性，社會各方的看法仍然很不同。有相當多的人仍然（rán）堅（jiān）持認為，排汙收費可以解決目前的問題，為什麽非要向西（xī）方學習，出台環境保護稅法呢？而且zui近十來年向西方學習的許多環境保護“經驗”，zui終都因在中國水土不服而變形（xíng）甚至作（zuò）罷。為此，*排汙收費製度，而不是另起爐灶，推倒重來。我們認為，在依法行政的時代，作（zuò）為一個經濟調控手段，費改稅是大勢所趨。如果在環境保護稅和排汙收費之間做一個有效的銜接，開展費改稅的立法還是可以讓各方接受的。國務院法製辦公室（shì）2015年公開的《環境保護稅法》征求意見稿（以下簡稱征求意見稿）規定，稅額標準與現行排汙費的征收標準基本一致。省級人民*可以（yǐ）統籌考（kǎo）慮本地區環境承載能力、汙染（rǎn）排放現狀和經濟社會生態發展目標要求，在規定的稅額標（biāo）準上適當上浮應征汙染物的適用稅額，並報國務院備案（àn）。可（kě）以看出，方案還是比較穩（wěn）妥的。我們認為，考慮了過渡期（qī）的風險，做好了銜接，製定《環境保護稅法》可以達到以（yǐ）下（xià）幾（jǐ）個效果（guǒ）：　　　　
一是形成統一各環境保護稅費的體係和框架，克服（fú）目前環境保護稅收和費用征收（shōu）的零散和不係統的現象。這個體係和框架可以明確征收的思（sī）路、邏輯（jí）、範（fàn）圍（wéi）、對象、基本原則、主要（yào）製度，這種邏輯的統一和協調有助於生態文明的建設和改革（gé）。　　　　
二是統一征收的範圍、對象、方法和規範，有利於（yú）征收的規範化、製度化（huà）和程序化，防止違規減（jiǎn）免或者加重企業負擔的現象（xiàng）。一（yī）些人指出，費改（gǎi）稅後（hòu），環（huán）境保護部門權力減小，部門利益減（jiǎn）小，配合稅務部門征稅的積極性會不（bú）足。我們（men）認為，有地方*的統（tǒng）一協調（diào）和征稅考核，這一現象應不足為慮。　　　　
三是加強征收的力度，為國家（jiā）環保投資提供充足的資金來源，利於環境（jìng）保護稅收資金的集（jí）中和規範使用（yòng），發揮其環（huán）境保護作用，防止地方各級環境保護部門違法支出排汙費的現象。環境（jìng）稅和排汙費都應專款，但現在的（de）排汙費的征收和使用在地方（fāng）仍然很不規範。在現實中，很多地方的環保部門仍（réng）然靠收排（pái）汙費來發工（gōng）資，甚至發機關工作人員的（de）工資，原因是地方*的（de）撥款根本不夠（gòu）。如果製定《環（huán）境（jìng）保護稅（shuì）法》，環境稅就由稅務部門去征收，環保部門負責協同（tóng）征收，這一現象（xiàng）可以避免。費改稅（shuì）後，環境稅直接進入國庫，其（qí）使用由國家法律予以規範，環保部門就不能拿來（lái）發工資（zī）了。如果環保部門的機構仍然龐大，就很難運行下去。　　　　
四是通過經濟手段來（lái）保護環境，如稅率根據經濟形勢適度調整，采取中央與（yǔ）地方分稅的機製，有利於調動各方麵的積極（jí）性（xìng），形（xíng）成經濟發（fā）展與環境保護相協調（diào）的局麵。基（jī）於以上優勢，“十（shí）二五”規劃提出“*資源環境稅費製度”，十八（bā）屆三中全會決定提出“推動環（huán）境保護費（fèi）改稅”，《生態文明體（tǐ）製改革總（zǒng）體方案》提（tí）出“加快推進環境（jìng）保護稅立法”，“十三五”規劃提出“開征（zhēng）環（huán）境保護稅”。環境保護稅的法製化已（yǐ）是箭在弦上，環（huán）境成本在國家環境法治的一體化（huà）考量之下（xià）正計入企業成本，促使企業主動追（zhuī）求節能（néng）減排，加速環保投資，即通過環境保護稅收調整產業結構，加速產業優勝劣（liè）汰，淘汰落後與僵屍企業，促進產業（yè）經濟（jì）高質（zhì）量、有效（xiào）益的發展。
二、主要立法（fǎ）問題的再思考　　　　
《環境保護稅法（fǎ）》的設計，應當圍繞要達（dá）到的預期目的（de），開（kāi）展體係構建和具體的規範設計工作。從目前（qián）來看，意見稿已進入全國人（rén）大常委會並作初步修改，進入一審（shěn）、二審和三（sān）審（shěn）後，將不斷作出修改。目前而言，意見稿（gǎo）的修改（gǎi）需要考慮以下幾個方麵的問題。　　　　
一是環境保護稅的理論和實踐體係化的問題（tí）。《環境保護稅法》作為專門性環境保護法律，應（yīng）當是環境保護稅領域的綜合性（xìng）法律。首先它應當構建一（yī）個實（shí）踐性的環境保護稅法體係和框（kuàng）架，形成自己（jǐ）的理論。從意見稿的條文來看，沒（méi）有規定指導思想、實（shí）施思路與策略（luè）、政（zhèng）策宣告、基本原（yuán）則和主要製度，應（yīng）用性太強，係統性和指導性不足。這個立法不足，是和目前的理論研究不（bú）足相適應的。目前，環境保護稅的範圍，如是否包（bāo）括碳稅、生態補償稅、自然資源開發稅、市場交易稅等，自然資源界、生態保護界和環境汙染防治界的意（yì）見還很不統一，加（jiā）上部門分割，目前要想（xiǎng）統一很難（nán）。而開征環境保（bǎo）護稅，必須（xū）走*步，所以，從環境汙染物排放稅入手，先簡單後複雜，可以理（lǐ）解。但是無論如何，指（zhǐ）導性的條款或者內容，如“調整產業結構”等，還得多多少少（shǎo）地（dì）補充一點。　　　　
二是環境保（bǎo）護稅（shuì）到底（dǐ）包括哪些稅（shuì）目。《環境保護法》是環境保護的綜（zōng）合性、基礎性（xìng）法（fǎ）律，雖然不是環境基本法，但是它對環境保護各領域的工作還是（shì）具有指導（dǎo）作用的。環境（jìng）保護稅是環（huán）境保護工作的一個主要措（cuò）施，如製（zhì）定《環境保護稅法》，其適用範圍（wéi）應當與《環境（jìng）保（bǎo）護法》基本相匹配。按照《環境保護法》的規定，環境保護工（gōng）作不（bú）僅包括汙染防治，還包括生態保護、自然資源（yuán）保護和環境交易的行為，而意見稿第2條規定：“在中華人民共和國領域以（yǐ）及管轄的其他海域，直接向環境排放應（yīng）稅汙（wū）染（rǎn）物的企業事業（yè）單位和其（qí）他生產經營者為環境保護稅的納稅人，應（yīng）當依照本法規定繳納環境（jìng）保（bǎo）護（hù）稅（shuì）。”第3條規定：“本法所稱應稅汙染物是指（zhǐ）大氣汙（wū）染物、水汙染物、固體廢物、建築施工噪（zào）聲（shēng）和工業噪聲以及其他汙染物。”可以看出，意見稿所指的環境保護稅僅針對排放汙染物的行為，是《排汙費征收使用管理條例》的翻版（bǎn），沒有針（zhēn）對生態建設、自然資源和環境交易，範圍過窄，沒有新意。基於此，一些人認為，這個法（fǎ）律zui終變成僅為環境保護（hù）部門適用的部門性法（fǎ）律（lǜ）。今後，國（guó）土資源部若力（lì）推（tuī）《自（zì）然資源稅法》的製（zhì）定，國家林業部等部（bù）門若力推《生態保護（hù）稅法（fǎ）》的製定，將進一（yī）步加劇部門立法的分割。　　　　
三是環境保護稅重點調節哪些重點監控（kòng）產業（yè）。根據意見稿的規定（dìng），環境保護稅重點監控（排（pái）汙）納稅人是指火電、鋼鐵、水（shuǐ）泥、電（diàn）解（jiě）鋁、煤炭、冶金、建材、采礦、化（huà）工、石（shí）化、製藥、輕（qīng）工（gōng）（釀（niàng）造、造紙、發酵、製糖、植物油加工（gōng））、紡織、製革等重點汙染行業的納稅人及其他（tā）排汙行業（yè）的（de）重點監（jiān）控企業。我（wǒ）們認為（wéi），這一規定看（kàn）起（qǐ）來很全麵，但因為不同類型的企業排（pái）放有不同種類的汙染物，故缺乏進一步的可操作性，應當列舉大氣汙染防治的重（chóng）點監控（排汙（wū））企業、水汙染防治的重點監控企業、固體廢物（wù）排放重點監控企業、噪聲排放重點監控企業的形態。對於（yú）這些重點企業，也應當分（fèn）工藝開展分類的規範。對於重點（diǎn）監控企業，也（yě）應當采（cǎi）取做加法和（hé）做減法相（xiàng）結合的（de）方法，予以規範。對（duì）於（yú）可（kě）以改造或者升級換代的企業，應當用（yòng）稅收優惠措施支持它們改造或者升級換代，繼續發揮他們在就業和稅收（shōu）貢（gòng）獻方麵的作用；對（duì）於不能改造或（huò）者（zhě）升級換代的企業，要用稅收的杠杆手段，逼迫他們退出市場，為新型工業的發展騰（téng）出環境空（kōng）間。　　　　
四是如何處理環境保護稅和排汙權有償使用費的關係。目前，國家正總結11個省份在排汙（wū）權有償使用和在排汙權交易方麵的試點情況。總結之後將結合經驗和問（wèn）題，出台統一的政策，按照《生態文明體製改革（gé）總體方案》和“十三五”規劃的要求，在全國推行。環境保護稅和排汙權有償使用費都是針對排汙企業的排汙行為征收的費用。對於排（pái）汙權有償使用（yòng）費，學者們普遍認為（wéi），其（qí）是一個“權利費（fèi）”；對於環境保護稅，其（qí）是按照“環境補償”的（de）原則對排汙行為實際征收的費（fèi）用。前者（zhě）作為一個權利可以（yǐ）交易，一般來說，應當是*的，但是按照財政部等（děng）部委出台（tái）的文（wén）件，這（zhè）個權限隻有“三到五年”，所以又不像是（shì）一個資格性的權（quán）利，在此情（qíng）況下，還征收環境保護稅，產業界理解不了。也就是說，如何處理（lǐ）環境保護稅和排（pái）汙權有償使用費的關（guān）係，沒有理順，學界和產業界的爭議仍然很（hěn）大。在實踐中，北京、天（tiān）津已經大規模上調排汙費至8-20倍，湖北2015年上調排汙費一倍左右，已經起到調節（jiē）經濟行為（wéi）、促進環（huán）境保護的效果（guǒ），有的不太願意（yì）對現（xiàn）有企業再征（zhēng）收排汙權有償使用費。基於此，建議《環境保護（hù）稅（shuì）法》在製定時，要理順各種稅費的關係，隻要達到（dào）了環境保護的效果，就要果斷減少（shǎo）征收費用和（hé）稅（shuì）收，以減輕企（qǐ）業（yè）的負擔。　　　　
五是環境保護稅征收標準的統（tǒng）一（yī）和靈活性問題。有人擔（dān）心，環境保護稅的推出會增加企業的成本，導致中（zhōng）小企業無法承受，進而zui終由消費者來買單。我們（men）認為，目前經濟下行壓力比較大，如果費改（gǎi）稅工作做的很（hěn）好，就不會出現這（zhè）種問題，反之就會出現大問題（tí）。根據研究，隻要是達標排汙和符合總量排汙的合（hé）法企業，就不（bú）可（kě）能增加企業的成本。不過，我國東部地（dì）區和（hé）其他發達城市（shì），西（xī）部地區二十到三十年，在這種情況下（xià），環境保護稅的征收不要一刀切，要考慮地（dì）區差異。差異若過小（xiǎo），不利於（yú）落後地區的經濟發（fā）展；差異若過大，會促（cù）使汙染企業跨地區轉移。從目前的排汙權有償使用來看，對於一噸COD的價格，有的發達省份為6000元左右，有的中（zhōng）西部地區僅為200多元。價格很低的省份，環境汙染就重一些，價格很（hěn）高（gāo）的省份，環（huán）境質量就好（hǎo）一些，環境保護稅征收標準（zhǔn）的（de）確定（dìng），應當避（bì）免（miǎn）這一教訓。另外，就作用（yòng）而言，不能就（jiù）稅收而（ér）談稅收，環境保護（hù）稅（shuì）應當和環境規劃等（děng）關鍵性改（gǎi）革措施有機地（dì）結合起來。下一步（bù），應在京（jīng）津冀、長（zhǎng）三角、珠三角等大（dà）區域的範圍內開展“多規合一（yī）”工作，統籌區域內的產業結構和產業布局，既發揮（huī）各地的產業和資源優勢，也平衡各地的經濟和社會發展，防止各地（dì）產業重複和無序競爭（zhēng）的現象重演（yǎn）。環境保護稅的征收如果和（hé）“多規合一”等措施結合起來，環境保（bǎo）護和經濟發展的雙重效果（guǒ）將相當好。　　　　
此外，立法規範的設計（jì）還要加（jiā）強部門（mén）聯動，提高環境保護稅收製度的實施效果。如何科學設計《環境保護稅法（fǎ）》，讓各方共享生態文明體製改革（gé）的紅（hóng）利，應該在該法中建立（lì）健全相（xiàng）應的配套製度，如環保部門、稅收部門以及其他相（xiàng）關部門如何有（yǒu）序（xù）銜接，克服地方保護和部門分割主義，通過聯動機製加強（qiáng）征（zhēng）繳監管等問題，及時調整稅率等，值（zhí）得（dé）深入探討，為此，需要建立統一的內部工作平台和信息公開外部平台，提高監管效率，防止偷逃稅以及違法減（jiǎn）免稅等情況發生（shēng）。另外，應當建立統一的考核機製，防止部門之間協同和（hé）配（pèi）合不足的現（xiàn）象（xiàng）。隻有解決了這些問題，環境稅法才會得（dé）到有效實施。